Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Ley “Montoro”, e inicitaivas – Pleno octubre 2016

Las administraciones locales han sido unas de las grandes perjudicadas por las políticas de austeridad llevadas a cabo en los últimos años por el Gobierno central. La modificación del artículo 135 de la Constitución Española en el año 2011 elevó al máximo exponente normativo el concepto de “estabilidad presupuestaria”, que fue posteriormente desarrollado a través de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En un contexto de grave crisis económica y política, cuando era más necesario que nunca disponer de una administración más cercana, y tener más recursos para hacer frente a la decadente realidad social, el Gobierno del Estado español aprobó la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que supuso un recorte competencial sin precedentes y un importante retroceso sobre los servicios que prestan las corporaciones locales.

Una ley que además contó, desde su tramitación, con el absoluto rechazo de casi todas las fuerzas parlamentarias representadas en las Cortes Generales. Muestra de ello es el nulo consenso que se generó durante su elaboración y aprobación, así como el recurso de inconstitucionalidad interpuesto ante el Tribunal Constitucional por parte del PSOE, PSC, Izquierda Plural, BNG, CIU, ERC y UPyD, que se unió a los presentados y admitidos por los parlamentos de Extremadura, Cataluña y Navarra y los gobiernos autonómicos de Andalucía, Asturias, Cataluña y Canarias. En el caso de los municipios, han sido más de 3.000 ayuntamientos de todo el Estado español, que representan a más de 16 millones de ciudadanos y ciudadanas, los que expresaron su rechazo a esta normativa y salieron en defensa de la autonomía local. Todos los recursos fueron admitidos a trámite por el Tribunal Constitucional y algunos comienzan a resolverse, habiéndose declarado ya inconstitucionales varios artículos de la controvertida ley.

Bajo la excusa de ajustar el funcionamiento de las administraciones públicas locales a la coyuntura económica, los efectos que en realidad ha producido esta ley son los de una merma importante en los servicios públicos prestados por dichas administraciones. El municipalismo es una de las señas de identidad de determinados servicios públicos, por lo que tiene de cercanía y proximidad a la expresión de las necesidades sociales de la ciudadanía y por lo que las corporaciones locales tienen de ámbito básico de la intervención comunitaria que le es consustancial. Sin embargo, se dio pie en estas administraciones a la externalización de servicios, debido al recorte en recursos y límites de financiación impuestos por la ley (lo cual ha supuesto una reducción de su calidad directamente proporcional a la cantidad de ahorro que suponían), o bien adelgazar dichos servicios, lo que en ocasiones ha conllevado, en la práctica, a la desaparición efectiva de los mismos.

En definitiva, la ley introdujo cambios sustanciales en el funcionamiento de ayuntamientos, diputaciones (o similares) y comunidades autónomas, amputando garantías democráticas, de representación y participación ciudadana, recortando servicios sociales que se prestaban en los municipios de manera satisfactoria, y, en consecuencia, atentando contra el ámbito competencial de las CCAA y contra la autonomía local.

La LRSAL presentaba tres objetivos principales enumerados en su preámbulo. El primero de ellos consistía teóricamente en “clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras administraciones” de forma que se haga efectivo el principio “una Administración, una competencia” para eliminar duplicidades, esta era la supuesta asunción por parte de las comunidades autónomas de algunas de esas competencias como la atención primaria de salud, los servicios sociales y educación. Así, se elimina de nuestro sistema competencial la sólida fundamentación y detallado contenido que del principio de la autonomía local ha venido realizando nuestro Tribunal Constitucional desde el inicio de la etapa constitucional. Dicha autonomía se elimina en favor del nuevo principio de estabilidad presupuestaria, siendo a todas luces contraria a la Carta Europea de Autonomía Local.

Sin embargo, el índice DEC demuestra que la mayor eficiencia en la gestión de los servicios sociales se produce en los territorios autonómicos que descentralizan buena parte de la gestión en los niveles municipales (ayuntamientos y diputaciones provinciales). Así considerado, es evidente que la Reforma Local pone en serio peligro la eficiencia de los servicios sociales prestados en los territorios de mayor descentralización. La gestión local en servicios sociales en el conjunto del Estado se mantiene cercana a los 5.300 millones de euros en los últimos ejercicios, siendo su esfuerzo propio de 3.834 millones de euros ya que el resto (1.461 millones de euros) lo recibieron como transferencia finalista de las comunidades autónomas. A pesar de ello, al finalizar la IX Legislatura (en el año 2011) este gasto estaba en torno a los 6.200 millones, por lo que el severo recorte en gasto local en servicios sociales (superior al 16%) se produjo al iniciarse la legislatura 2O12-2015 y se ha mantenido desde entonces.

A pesar de ello, el problema a la hora de ofrecer servicios públicos de calidad y de cercanía no reside tanto en las disposiciones que aún no han entrado en vigor (pero que lo harán en un futuro, si no se procede a la inmediata derogación de la norma) cuyos peligros son fáciles de identificar, sino a las que ya están vigentes.

Otro de los objetivos de la LRSAL consistía en “garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas”. Sin embargo, se trata de un objetivo que carecía de sentido desde el momento incluso de su formulación y basta conocer algunos datos para entender la dimensión del recorte y las consecuencias que ya ha tenido esta ley en los servicios públicos locales. Los gobiernos locales, en el conjunto del Estado, ofrecían un porcentaje de deuda pública casi insignificante, pues supone menos del 5 por ciento del total.

En esta línea, la ley pretendía fortalecer el rol supervisor y director del Ministerio de Hacienda, así como las labores de intervención local. En este sentido, se impone informe previo, necesario y vinculante del Ministerio -en lugar del informe previo de la Intervención del anteproyecto de ley- para el ejercicio de competencias impropias sobre garantía de suficiencia financiera y se exige informe previo de la intervención sobre el modo de gestión de los servicios públicos.

Estas disposiciones no son otra cosa que la consolidación de la tutela preventiva, que coloca a la administración local en situación de sumisión y sometimiento a la Administración General del Estado. Ello choca claramente con la garantía constitucional de la autonomía local. Respecto del fomento de la iniciativa privada, la ley pretende limitar intervenciones administrativas desproporcionadas que restrinjan la iniciativa privada o que la excluyan de determinadas actividades económicas como los monopolios públicos. Sin embargo, los efectos claros de este objetivo se traducen en una privatización de los servicios públicos ofrecidos por los entes locales, externalizando su prestación, con el consecuente coste que ello supone para la ciudadanía, en la medida en la que se produce una clara merma de la calidad de los servicios prestados, la cual aparece totalmente justificada gracias a las limitaciones de recursos humanos y materiales que de manera paralela ha establecido la legislación.

Para ello, la ley incluye un nuevo supuesto para dar vía libre a las licencias previa a la iniciativa económica privada: “la implantación de instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas, estableciendo criterios tasados de evaluación de los riesgos que -en tanto que razones de imperioso interés general- pudieran justificar la exigencia de autorización (art. 84.bis)”. Además, estas facilidades para la iniciativa privada vienen acompañadas de obstáculos para el ejercicio de la iniciativa pública económica, obligando a los ayuntamientos a presentar una memoria justificativa de no riesgo para la sostenibilidad financiera de la hacienda en su conjunto y análisis de mercado sobre oferta y demanda, rentabilidad y posibles efectos sobre concurrencia empresarial (artículo 86.1).

Como colofón, la Ley 27/2013 establece en la nueva redacción dada al artículo 85.2 una serie de requisitos exigidos para el ejercicio de la gestión directa de los servicios públicos mediante las entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles locales, como son la rentabilidad económica y la recuperación de la inversión, medidas que en ningún momento se solicitan cuando dichos servicios son prestados de manera indirecta, estableciendo por tanto una doble vara de medir y complicando la prestación directa de determinados servicios para favorecer expresamente su externalización.

Es decir, que bajo la excusa de una gestión ineficiente y de corregir las carencias de las administraciones locales a la hora de utilizar otros recursos para prestar sus servicios, y en vez de abordar los problemas organizativos, de recursos humanos, procedimentales, de transparencia y otros que han abundado en las empresas municipales, se esconde realmente la intención de mercantilizar los servicios públicos con las consecuencias nefastas que estos tienen para los ciudadanos: una reducción en la calidad y en la cantidad de los servicios prestados a la ciudadanía.

Nos encontramos ante una emergencia histórica en el municipalismo del siglo XXI en España y por ello es imprescindible acabar con la asfixia competencial y financiera actual, que la Ley 27/2013 somete a los entes locales, y volver de forma temporal al consenso anterior, simbolizado por la Ley 7/1985, con algunas modificaciones adaptadas al actual momento, ya que la misma también ha demostrado su incapacidad para responder a las necesidades de la ciudadanía, y preservar la autonomía local, sus las potestades y competencias inherentes.

El ámbito municipal constituye un espacio fundamental para la defensa de los servicios públicos y los derechos sociales, por ello, en la defensa de la necesaria autonomía local, a la pretendida derogación de la “Ley Montoro”, es necesario añadir una serie de medidas a nivel autonómico que establezcan un nuevo marco competencial y financiero.

Por lo anterior, proponemos los siguientes

ACUERDOS

1.- Apoyar la derogación y modificación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

2.- Apoyar una revisión legislativa que dote a los municipios de un sistema de financiación estable y proporcional y de mayores competencias con las que desarrollar sus políticas públicas con garantía de calidad, transparencia y cercanía, que incluya al menos la Ley de Régimen Local y la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y que cuente en su redacción con la participación de las entidades locales.

3.- Instar a la Junta de Andalucía a adquirir un compromiso de financiación de las entidades locales que permita el desarrollo de los derechos básicos y los servicios públicos para la ciudadanía andaluza, así como un plan de pago individualizado, detallado y transparente.

4.- Elaborar un Plan de sostenibilidad local para conseguir un ayuntamiento competente, capaz y eficaz, con la participación de toda la corporación incluyendo grupos políticos y personal de la misma, así como otras instituciones locales, y representantes y colectivos de la sociedad civil.


Granada 20 de octubre, 2016

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